■东莞粤海银瓶合作创新区 记者 郑志波 摄

拓展新增空间约3.8万亩，盘活存量空间约3.5万亩，提容产业空间1.8万亩，改造低效空间1.9万亩……这是东莞市拓展优化城市发展空间（以下简称“拓空间”）总指挥部挂牌三年来，取得的工作成效。

从京东都市智能产业、天安数码、硅谷动力智能制造、康华医疗等一批重大项目落地，到推出七大战略性新兴产业基地，再到打造10个标准化产业片区，东莞一系列大动作，志在打通自身堵点，瞄准土地供给侧结构性改革，解决优质企业用地需求。

2019年7月，广东省委深改委批复同意东莞建设“广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区”，赋予了东莞服务全省发展改革试点的使命。三年来，东莞通过拓空间，拆旧换新、空间重塑，激活城市发展动能、优化城市格局、塑造宜居生态环境，为广东乃至全国提供解决同类问题的思路借鉴。

在广东提出打造“黄金内湾”、东莞聚焦“科技创新+先进制造”的背景下，“拓空间”成为加速土地资源提质增效，推动东莞更上一层楼的机遇，不断释放着东莞发展的巨大潜力和强大动能，加快向大湾区先进制造业中心迈进。

整备成效

三年来拓展新增空间约3.8万亩，盘活存量空间约3.5万亩

沿着谢岗镇粤海大道行驶，银瓶山下，土地整备如火如荼。作为一座GDP刚刚越过120亿元的小镇，打造连片产业空间，招引龙头企业、重大项目，是谢岗力争5年内GDP翻一番的信心所在、底气所在。

“在东莞镇域经济中，谢岗属于次发达镇。但拥有连片大面积未开发用地，这是我们的后发优势。”谢岗镇党委委员张桂标告诉记者。

土地资源，是项目落地、经济发展最重要的要素之一。作为今年新晋万亿GDP之城，东莞遭遇着“成长的烦恼”。

与国内其他万亿级城市相比，2460平方公里的东莞，土地面积排在最后，约是杭州、成都的1/6，苏州的1/3。

同时，东莞的开发强度又很高，比例近半，建成区面积排名位于全国城市第五。且已开发土地的利用，呈现零碎化、低效化的局面。

一组数据,显示了东莞土地利用困境。

2460平方公里的土地，分布着1965个镇村工业园，面积从十几亩到6000亩不等，超过80%的镇村工业园面积在500亩以下；60%的镇街，拿不出500亩以上的土地承载新增的产业项目。

昔日“村村点火、户户冒烟”的村级工业园，曾为地方经济发展注入强劲动力。因土地权属复杂、土地利用碎片化、产业形态低端，成为严重制约东莞高质量发展的一大瓶颈，改革迫在眉睫。

时间回到三年前。

2019年，市政府“一号文”提出实施“拓空间”重要战略。当年7月25日，东莞市“拓空间”总指挥部挂牌成立。不久后，广东省委深改委批复同意东莞建设“广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区”。东莞再次成为改革“急先锋”。

“三年来，我们在市委、市政府的领导下，主要围绕规划引领、土地整备、城市更新和资源配置四个方面推进相关工作，重点从‘优化增量’和‘盘活存量’两个方面精准发力。”市自然资源局局长吕鹏表示。

通过政策创新，促进闲置土地的盘活处置；将城市综合环境治理，与“三旧”改造的“工改居”结合起来，包括通过TOD站点建设，支持城市综合开发，推动旧村落改造。

实施“工改工”三年行动计划，以连片更新“头雁计划”为突破口，推进大片区综合性整体开发，同时以新型产业社区模式统筹规划完善产业配套设施，促进镇村工业园改造提质增效。着力优化拓展发展生活空间，重点推进“15分钟标准化街区”建设。

2019年以来，围绕产业拓空间，东莞进行了一系列体制机制创新与实践探索，并取得了显著的成效：

全市共拓展新增空间约3.8万亩，其中工业用地超1.5万亩，促成了京东都市智能产业、天安数码、硅谷动力智能制造等一批重大项目落地。

盘活存量空间约3.5万亩，提容产业空间1.8万亩。在改造低效空间方面，2020年启动“工改工”三年行动计划至今，累计完成“工改工”拆除、整备1.9万亩。

■沙田泥洲岛产业片区效果图 沙田供图

战略谋划

从滨海湾到麻涌沿江经济走廊的建设，是东莞未来规划和发展的重点

今年，东莞市第十五次党代会报告指出，空间资源紧缺特别是连片空间不足，是东莞当前发展最大的制约。根据党代会“全方位优化城市功能格局”“实施土地空间连片拓展工程”等工作要求，东莞市谋划并推动标准化产业片区建设，助力“拓空间”战略能级再提升。

东莞市以标准化产业片区建设为抓手，按照“市级统筹、连片开发、定位清晰、难易结合、片区平衡、凝聚共识”的思路原则，谋划“拓空间”2.0政策体系。

今年5月份，《东莞市标准化产业片区土地整备工作方案》等系列政策出台，掀起一轮新的产业空间大作战。

方案提出，在全市划定10个标准化产业片区，引“龙头”聚“链主”，力争在三年内整备4片2000亩以上、6片700亩以上连片土地，为东莞打造“科技创新+先进制造”提供连片产业空间保障。其中，近期重点实施的“4+2”片区面积超过3万亩，今年内将整备3000亩以上连片产业用地。

“打造连片产业空间，是目前最大的任务。”吕鹏表示。

回望东莞发展的阶段：第一步从农业县到工业市，依靠交通的发展，主要通道是107国道和广深高速。第二步从2002年左右的GDP破千亿到如今破万亿，主要是通过广深港澳科创走廊来实现目标，通过松山湖区域的开发、承接深圳辐射，实现了万亿GDP的目标。

前不久，省党代会提出“黄金内湾”概念，重新审视东莞发展战略，改变以往东莞作为广深通道城市的印象。湾区各市发展重心也都向环湾地区靠拢。

“东莞从自身城市角度出发，强调‘三个主中心三个副中心’的城市结构，需要进一步融入大湾区和‘黄金内湾’。”吕鹏分析，当前107国道、莞深高速基本处于饱和开发状态，享受最大“红利”的厚街镇与虎门镇，其发展动能接近上限。107国道、莞深高速沿线，难以承载实现跨域式的转型发展。

迈上“双万”新起点，东莞新的发展动能从何而来？

吕鹏表示，一方面，做大做强从光明科学城到松山湖科学城，再到东莞市区的这条廊道，沿着广深港澳科技创新走廊深挖潜力。另一方面，做强南部环深经济发展带，形成从长安到黄江、塘厦、凤岗环深发展的经济廊道。

“参与‘黄金内湾’建设，东莞未来会形成两个发展翼。一个是‘融深’发展翼，一个是‘内湾’发展翼。”吕鹏指出，环深经济发展带，是东莞经济底座，要推动环深镇街更加高效地融入深圳都市圈。从滨海湾到麻涌沿江经济走廊的建设，是东莞未来规划和发展的重点。

实际上，东莞早已经谋划内湾一侧的发展。除了布局有滨海湾新区这一城市战略核心外，环湾还有泥洲岛、立沙岛、麻涌TOD等产业平台。

“已全面启动‘4+2’重点实施片区土地整备工作。”市自然资源局副局长张伟华介绍，其中包括沙田泥洲岛片区、麻涌TOD片区、松山湖大朗象山片区、谢岗银瓶片区共4个2000亩级别片区，以及塘厦龙背岭片区、桥头东深公路片区共2个700亩级别片区。

市级统筹

党建引领，开创“战略谋划-空间谋划-项目谋划”空间开发路径全新尝试

塘厦龙背岭片区土地整备面积约2553亩，近期计划整备的856.7亩白地，权属分别为龙背岭、田心、四村、莆心湖四个社区。田心社区党委书记叶国雄告诉记者，“没有市级统筹，龙背岭片区做不到大面积连片开发，田心社区也招不来龙头企业、龙头项目。”

以往，东莞的招商引资和用地供地，大多由镇街、园区主导，受到镇域资源的分割限制，超过90%的招引项目为中小企业。

而在传统开发模式中，市场主体往往“吃肉留骨头”，挑选面积小、成效快的项目，导致土地增值收益分配前后失衡、规划实施不可持续、大产业空间和大公共设施项目部署难落地等局面。

立足全市一盘棋、强化市级统筹，正是此次标准化产业片区土地整备工作的最重要创新。

“开展标准化产业片区土地整备，就是为了承接更好更优的项目。我们摈弃了以往‘单兵作战’的打法，充分运用前瞻思维，提前将‘空间’与‘产业’结合起来统筹进行谋划。”张伟华介绍，标准化产业片区，开创了“战略谋划-空间谋划-项目谋划”空间开发路径全新尝试，产业规划与空间规划融合，实现产业规划从“定行业”转为“定行业+定空间”。

在“拓空间”中，东莞针对无先例可循、无经验可借鉴的片区统筹难题，制定了“统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应”的思路，“肉骨搭配”连片整合收储零散土地，统筹安排片区生产、生活、生态功能，不但为优质产业项目提供了宝贵的连片充足空间，还为公共服务设施等规划价值较低的项目落地提供保障，从而提升城市建设水平，提高人居环境质量。

围绕土地整备实施，东莞市专门量身定制了一系列政策指引，建立包括组织架构、资金方案、管控规划、征拆补偿指引、整备操作指引与流程等，充分调动市、镇、村三级参与土地整备工作积极性，科学高效推动整备工作落地。

为了高位统筹推进“拓空间”，市“拓空间”总指挥部在原有基础上，优化调整组织架构和工作职能，由市委书记、市长担任总指挥部双总指挥长；总指挥部下设办公室，由分管市领导兼任办公室主任。

在“总指挥部—总指挥部办公室”架构基础之上，“4+2”近期重点实施片区还分别成立了6个现场指挥部，由市委书记、市长等市领导分别担任指挥长，建立快速工作推进机制。

标准化产业片区土地整备，是市自然资源局的“头号工程”。为做好技术支撑工作，市自然资源局抽调精兵强将，组织了一支115人的队伍服务6个片区，其中60人直接派驻到“4+2”现场指挥部，全程参与产业片区的工作，确保年度整备工作落地。

以龙背岭片区为例，市自然资源局重点项目科科长、龙背岭片区现场指挥部临时党支部书记喻运青介绍，现场指挥部工作人员，包括市财政、商务、投促、工信、发改等部门派驻人员，对接各项统筹工作，同步高效推进规划编制、招商引资、征拆补偿等各项工作。

目前，龙背岭片区不仅开展了总体空间管控方案和概念性城市设计方案，也同步谋划产业规划编制、土规和总规调整、近期整备地块选址评估、成片开发方案编制等工作，同步推进、无缝衔接各项相关工作，争取“一张蓝图绘到底”。

利益共享

创立“基础补偿+增值共享”补偿机制

土地物业权属复杂，整理难度大，是镇村工业园改造难啃的“硬骨头”。以道滘镇小河片区更新项目为例，在沥江围工业区150亩的土地上，26宗地块分属16名权益主体。

“要将土地统筹起来，连片共建，集中招大商，是一件不容易的事情。”小河村党委书记卢志明说。

这样的“不容易”，在东莞并非孤例。

一直以来，改造成本高、回收效益慢，是土地整备最大的“拦路虎”。创新土地利益平衡机制，有效提升了镇街、村集体与村民参与的积极性，成为推动标准化产业片区改革的关键所在。

东莞还明确市镇结算上限、创新市镇共建共享机制，既保证村集体、村民的眼前利益，又兼顾长远发展。

一方面，按照“片区平衡、分类补偿、一区一策”的思路原则，分类分片制定补偿参考标准，作为市镇财政结算的上限值，统一了土地征收补偿标准，打破了原有标准不一局面，这个举措可以很好地规范土地市场的征收补偿秩序，弱化征收补偿市场预期。另一方面，优化利益共享模式，采取片区统筹统分模式，以土地增值共享和税收奖励等形式实现镇村利益共享。

对“4+2”近期重点实施片区中的谢岗银瓶片区、塘厦龙背岭片区整备成本由镇级出资，市级设立土地整备周转金，出借给属地镇用于土地整备工作，其中征拆补偿费用可100%使用市级周转金。

以龙背岭片区为例，在土地收储中，创新实施了“基础补偿+增值共享”的激励措施，让市、镇、村三级共享改革红利，着力推动形成市级主导、规划引领、多管齐下、利益共享、综合保障的土地收储整备新格局。

“我们在土地整备中突出‘让利’，将土地出让金留给村集体，着眼民生福祉。”塘厦镇有关负责人介绍，通过让利于民、让利于村，社区和村民积极响应土地整备，从根本上让老百姓配合征地，以此凝聚最大发展共识。

记者了解到，自5月17日龙背岭片区现场指挥部驻点办公以来，用短短一个月的时间集中攻坚，已完成一期整备范围内四个社区土地整备的集体表决。目前，塘厦镇政府已与其中3个社区签订整备协议，并支付土地补偿款1.3亿元。

对于标准化产业片区土地整备利益共享模式，叶国雄大力点赞。“我们计划拿出30%土地整备补偿款，用于村民分红。另外，引进企业带来的增值贡献，按照塘厦税收留成部分的20%返还给村集体，并设定保底机制，兼顾了村集体长远发展。这样一来，田心社区与进驻企业共生共荣，将以更优质的服务，助力企业做大做强，形成良性循环。”

以改革创新，破解高质量发展瓶颈。据悉，结合塘厦产业基础，龙背岭片区拟定的产业方向，为汽车电子、半导体装备、芯片先进封尘和芯片设计，计划在东莞全球招商大会上揭榜招商。

“拓空间”的东莞实践，将有限的国土资源“化零为整”提质增效，打破原来的空间和利益格局，为一批战略性新兴产业项目和前沿科研平台，提供了广阔的发展空间，新兴产业集群孕育成长，破解产业空间局限的“路线图”愈发清晰。