陈国权

新闻媒体运营了三十多年的“事业单位，企业化管理” 模式目前正面临着颠覆性挑战，要想使媒体走出尴尬处境， 还是要从深化媒体体制改革做文章，寻求突破。“事业做事业， 企业做企业”，才是真正意义上的两分开，这为媒体体制转换提供了前提和条件，为扶持媒体提供逻辑依据，也为新时期媒体持续、稳定、健康发展提供基础。这将成为媒体体制变革的趋势与方向，也就是解决当前媒体体制问题的切入口。

【关键词】 事业单位企业管理 媒体发展困境 两分开改革

当前人们诟病的是，媒体不应该获得扶持，应该让市场来检验媒体传播效果。但是，现在最大的问题是，媒介环境与之前有翻天覆地变化，一个纯粹的市场化媒体已经越来越缺少运作要素与空间，比如，零售报摊的消失，自办发行队伍的不能持续，媒介多元话语空间的丧失，舆论监督功能的消弭等；更为关键的是， 在新的媒介格局中，媒体的功能属性发生深刻变化，即使传播力很强的媒体产品也无法获得经营收入，即使新媒体领域的“变现”，也是个难解之题。在这样的媒介环境下，为保证主流媒体“四力” 提升，扶持媒体成为必须。

一、“事业单位，企业化管理”的困境

1978 年确立的新闻媒体“事业单位、企业化管理”基本上明确了之后 40 年媒体运营体制的基本模式，但这种模式具有“过渡性特征”[1]。本来，企业单位实行经济核算制，通过经营活动获得收入，典型特征是盈利；事业单位实行预算拨款制，不从事经营性活动，由国家财政负担其所有开支，典型特征是公益。但“事业单位，企业化管理”改变了这种情况，媒体这种事业单位也需要通过经营实现盈利， 能够自己养活自己。但是，媒体发展到今天，1978 年开始沿袭的“事业单位，企业化管理”模式正面临颠覆性挑战。

首先，媒体体制变得很复杂，管理难度大。媒体以事业为本，又是事业，又是企业。媒体集团可以说是一个兼有机关、事业、 企业三者特点的复合体，是多法人联合组成的事业性质的媒体集团。[2]  实际工作中这样的组织就像是“三不像”，各种各样的规定都要遵守，有的工作被要求参照政府机关来执行，有的被要求 参照事业单位执行，还有的被要求像企业一样。如在媒体拓展多 元经营时就会陷入窘境，既没有国有企业的资源、政策优势，又不能像私有企业那样灵活开展业务，导致业务开展举步维艰。

其次，在双重属性下，媒体的市场化运行也出现了许多问题。“总编辑成了总经理，到处找钱，想尽一切办法找钱。”一些报社甚至将报纸版面当作商品承包出去，有偿新闻、有偿不闻盛行。媒体决策原则由社会效益优先转向经济效益优先；业绩考核转向唯发行量、收视率、收听率考核。片面追求经济效益的大潮下，“数字出干部、干部出数字”的政绩观也波及新闻媒体。创收指标、年增长率、纵向对比其他单位的情况，常常决定了媒体发展前景以及领导班子成员的  “前途”。曾经的新快报陈永洲事件、21世纪经济报道有偿新闻等案例也是这种市场化运行体制中出现的必然现象。

“一手抓”舆论，“一手抓”经营，看上去显得比较全面，实际上却混淆了新闻事业作为国家治理体系、治理能力现代化的  重要方面与普通的文化机构的关系。一些经济学家早就发现了问题。李稻葵指出，改革中有个缺陷，“很大程度上，我们的目光过多聚焦于美国式的市场经济制度，但英国和日本的制度不是这样，他们认为新闻和媒体是公共品。因此，英国广播公司与日本的NHK 都是国家出资，政府监管。”[3]

新闻自由主义认为政府天然压制不同意见，如果媒体接受政府的经济资助就有可能受到政府控制，从而无法对政府行为进行有效监督。他们认为广告收入是保持媒体独立地位的最好方式。[4]  但在追逐广告过程中，媒体一方面维护广告商家的利益，忌讳对于这些商家的舆论监督；另一方面，片面追求销量，打磨掉自己的棱角，隐藏政治观点，以奇闻异事、花边新闻，追求星腥性，抛弃媒体社会责任。这是市场化媒体追逐经济，迎合用户的必然之举，无法避免。而从 1996年肇始的文化体制改革，有些人则错误地理解文化体制改革的方向是文化产业的市场化。这更是将这种不良倾向推向极端。

二、“采编经营两分开”改革突破乏力

媒体采编与经营“两分开”被认为是媒体避免过度追求经济利益融合的主要途径。1988 年颁布的《报刊社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》中明确规定“经营活动应由经营部门负责，采编人员不得参加经营活动”。后来，“两分开”的精神在一些规范性文件中也频频出现，如新闻出版总署颁发的《报纸管理暂行规定》：  “报社开展有偿服务和多种经营活动必须由报社的经营部门进行， 其他部门和人员一律不得从事经营活动。”

但在实际运作中，采编与经营却很难实现真正的“两分开”。实际上，作为一个完整的媒体产品，只要需要经营，就不可能实现彻底的“两分开”。业界与学界一直在呼吁“必须树立‘完整的报纸’经营观”[5]，曾经，为保证新闻的公正性，避免广告干预和影响新闻报道，美国《芝加哥论坛报》甚至要求广告部门与编辑部门的工作人员分乘不同的电梯。[6] 但后来，媒体经营者们逐渐认识到，媒体各个部门的工作都与经济效益密切相关，如果各自为政，把媒体产品割裂经营，不利于提高媒体的经济效益。为此，媒体都或明或暗地支持与鼓励各部门的协调沟通。《芝加哥论坛报》的电梯隔断也就成为历史。

“采编经营两分开”的难题困扰着中国媒体，特别是经营情况比较糟糕的媒体，更是不可能实现，甚至与“两分开”逆向而动。《中国经营报》采用项目制，根据行业划分为不同的事业部，如汽车事业部， 然后将广告部拆散融入每个事业部中，每个事业部薪酬与经营完成情况挂钩。这是一些经营困难媒体运营的典型模式。

三、媒体职能单一化趋势与“事业企业两分开”改革

媒体要实现市场化，必须有两个基本条件，一是要有市场化的需求，二是要有市场化的能力。但现在的情况是，媒体确实仍然有市场化追求自主权的需求，但是市场化的能力却在迅速衰减。在媒体已经不能够赚钱，经济属性衰减时，“事业企业两分开” 将成为媒体改革的着力点。

当前的媒体格局呈现出媒体职能单一化的趋势，新媒体参与 竞争所构建的新的媒介格局实际上改变了媒体两种属性兼具的传 统，已经不能单单依靠新闻来“赚钱”。腾讯、新浪、搜狐、网易等门户网站的主营业务是新闻，但主要盈利来源却是网游。[7]主营业务不盈利，辅助业务或衍生业务成为盈利主来源成为媒体  发展趋势。

传统主流媒体也越来越呈现出这样的格局与趋势。媒体事业聚焦于舆论阵地建设，强化意识形态属性；经济职能则被转移到新平台上。由此，很多媒体集团在多元产业上加力。河南日报报业集团拥有全资及控股二级法人经营单位 29 家，涵盖户外广告、新媒体、文化物流、教育、房地产、金融投资、酒店、商业印刷等多个产业领域，多元产业支柱作用逐步显现，2017 年，河南日报报业集团多元产业收入占总收入的比重上升到 69%。[8] 重庆日报报业集团 2017 年经营总收入 17 亿元，多元产业收入已占总收入的 75%。2017 年，温州日报报业集团总营收 5.27 亿元，其中，版外经济占总收入 70%……这些媒体的多元产业都已成为支撑媒体营收的重要支柱。由于新闻业务在未来的盈利能力衰减，那么未来传统媒体的可行架构为：媒体作为舆论平台而成为成本中心，盈利职责则由其他产业承担。[9] 事业企业两分开就不仅仅是一个要求，而是一个必须紧随的趋势了。事业心无旁骛地履行媒体职责使命，坚守国家舆论阵地，占领信息传播的制高点；企业也心无旁骛地履行企业职责使命，实现国有资产保值增值，为事业提供源源不断的支持。

党的十六大报告将文化事业与文化产业分开表述。2002 年 9 月 24 日，南京广播电视集团将下属的三个频道的经营性资产和业务从事业体制中剥离出来，与业外公司合作，组建了两家合资经 营公司和一家全资经营公司，对频道的经营权和所有权分离问题进行尝试。但一年后宣告结束。[10]

面对新的形势，做好事业和企业的分类改革工作是首要之选。行政、采编、技术等部门保留事业单位体制，负责新闻采编业务，贯彻执行党在新闻宣传方面的路线、方针、政策，把握正确的舆论导向，承担各媒体的采访、编辑工作。其他经营性的实行市场化，通过组建传媒集团有限公司，作为报社下属企业，实行企业化管理， 依照“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的原则开展经营， 以此做大做强传媒产业。

最近的尝试是 2018 年 2 月 12 日，江西广电传媒集团有限责任公司、江西报业传媒集团有限责任公司分别成立。新组建的这两家公司都是国有独资文化企业，与江西广播电视台、江西日报社分别按照“一个党委、两个机构、一体化运行”的原则，实现  采编与经营两分开。江西广播电视台、江西日报社作为公益二类事业法人单位，继续履行党媒的新闻宣传和舆论引导职能。而新组建的江西广电传媒集团有限责任公司、江西报业传媒集团有限责任公司则按照现代企业制度的要求，做好产业经营，提高企业核心竞争力，壮大综合实力，为党媒的传播力、引导力、公信力、影响力建设提供经济支撑。也就是说，党媒做舆论，公司做赢利。两个平台，互为基础、互为支撑，最终目的是巩固壮大舆论主阵地。

四、媒体公益事业属性的强化与扶持新趋势

2018 年 2 月 28 日，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“要实施公益类事业单位改革， 面向社会提供公益服务的事业单位，应理顺同主管部门的关系， 逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。”

“事业单位、企业化管理”这种沿袭三十多年的媒体体制范 式正面临重构，在媒体职能单一化，以及中央对意识形态的高度 重视，对媒体公益事业属性的不断强化背景下，“事业做事业，企业做企业”将成为今后改革的重点与趋势。

在强化媒体公益事业属性以及“事业企业两分开”的背景下， 对于媒体的适度扶持是必要的，至于人们所诟病的扶持导致媒体竞争力下滑的问题，则可以通过对于“四力”，以及对扶持效果进行考核评估的方式来解决。从目前的情况看，对于媒体的扶持形式有三个方向：

一是媒体成立企业，由企业来供养媒体事业。2017 年 6 月，营口广播电视台、营口日报社（晚报社）等市直媒体单位的职能、机构全面整合，组建成立营口新闻传媒中心，发挥新闻舆论宣传的主业职能，剥离可由市场配置资源的广告经营、报刊发行、印刷等经营性辅业职能，引进辽宁红运传媒集团子公司——营口生活传媒广告有限公司为社会资本方，与隶属于营口市国资委的营口新闻媒体有限公司共同出资，2017年 11月 17 日成立辽海文化传媒有限公司，经营市直媒体的辅业职能，反哺主业，一年支付 营口新闻传媒中心 1700万元。为保证传媒中心的收入稳定性，对公司进行政策资源扶持，将一些户外广告投放、一些会展资源让 营口辽海文化传媒有限公司经营运作。

二是政府直接扶持事业。这种情况现在已经比较常见，根据课题组的归纳，目前主要有以下六种扶持路径可供选择：一是对党媒的渠道保障，包括保证党媒渠道的到达、保证党媒的销售价格、财政购买党报、免费发放。二是直接财政扶持，调研中发现，目前存在的主要问题是财政定补不足，媒体发展成本不断上升，而同时广  告收入继续下滑，多元经营短期内难以形成“砥柱”之势，既有的财政定补标准无法满足报社运作的需求。因此，很多媒体人建议同级党委政府提高每年的财政定补资金。三是项目财政支持，如“中央厨房”类的新媒体技术改造、兴建办公大楼等获得项目支持。四是政府购买服务，包括形象宣传、制作新闻产品、策划活动、购买技术服务等。五是减免综合税负，目前，媒体的广告收入除需交纳增值税、城市维护建设税、教育费附加等税费外，还需要缴纳3%的文化事业建设费。此项收费 1997 年 1 月 1 日开始征收，后根据财综（2002）33 号文件规定，执行期至 2005 年底，2006 年以后不再征收。但 2006 年 1 月 4 日，财政部又下发了财综函（2006）1 号文，规定了文化事业建设费的政策执行期限延续到 2006 年底。在 2006年 6 月9 日国务院办公厅下发国办发（2006）43 号文，规定“十一五”期间继续征收文化事业建设费，根据文件规定此项收费执行到   2010 年，但至今此项收费仍未取消。文化事业建设费的执行期一延再延，目前此项收费已成为很多媒体第一大税费。2018 年6 月5 日，财政部、税务总局发布《关于延续宣传文化增值税优惠政策的通知》，规定原有的优惠政策将继续实施到 2020 年 12 月 31 日；但仍有很多媒体不在此列。很多媒体人认为，重庆日报报业集团税收的先征后返全额返还机制是当前形势下较好的扶持路径。六是资源扶持，媒体集团从事的多元经营已成为重要的营收来源，在这当中，党政的资源扶持是多元经营成气候的重要原因。

三是对媒体事业企业一起扶持。遂宁日报报业集团 2008 年成立四川博宇传媒有限公司，所有经营收入都进入博宇公司，公司代理集团广告发行印刷业务，向集团缴纳资源占用费，费率根据市场情况和两边业务实际每年合理确定并确定合同，广告总收入的45% 作为公司代理费和税费，其余交集团。发行费率在 22% 左右，再加印刷费，其余交集团用于事业发展。集团目前事业性开支在2500  万元左右，对事业的经济支持就由两部分组成：一部分是博宇公司实现的利润部分反哺新闻宣传事业，博宇公司依托广告发行代理业务大力拓展非媒体广告经营业务，发展地域特色文化产业；二是财政拨款部分进入集团账户，只用于事业发展。

从某种程度看，“事业做事业，企业做企业”，才是真正意义上的两分开，这为媒体体制转换提供了前提和条件，为扶持媒体提供逻辑依据，也为新时期媒体持续、稳定、健康发展提供基础。这，将成为媒体体制变革的趋势与方向，也就是解决当前媒体体制问题的切入口。

注释：

[1] 李向阳. 超越拐点：直面徘徊的思考与破解“悖论”的视角[J]. 现代传播， 2014（9）：1-8.

[2] 徐熙玉 .“复合体”与“两分开”——报业集团体制创新探析 [J]. 中国记者 2013（12）：23-25.

[3] 李稻葵 . 中国需要什么样的经济改革 [J]. 新华文摘 ,2012(12).

[4] 韦伯·斯拉姆 等 . 报刊的四种理论 [M]. 新华出版社，1980.

[5] 唐绪军 . 报业经济与报业经营 [M]. 北京：新华出版社，1999:184.

[6] David Shaw,An Unersy Alliance of News and Ads  Los Anteles Times March 29,1998

[7] 陈国权 . 新型主流媒体的内涵与架构 [J]. 传媒，2015(6):24-26.

[8] 陈国权 .2017 中国报业发展报告 [J]. 编辑之友，2018（2）：28-36.

[9] 陈国权 . 新型主流媒体的内涵与架构 [J]. 传媒，2015(6):24-26.

[10] 刘成付 . 中国广电传媒体制创新 [M]. 南方日报出版社 ,2007:204-206.

（作者陈国权系《中国记者》杂志值班主编，新华社国家高端智库传播战略研究中心研究员）

编辑 赵偲容  审读 李诚  审核 赵偲容